A (des) importância do veto
O veto integra a fase de deliberação legislativa no processo de elaboração de uma lei, constituindo-se em instrumento que pode ser usado na forma técnica e/ou política pelo do chefe do poder executivo para que este, em nome do governo, manifeste-se contrariamente à edição da nova lei, apresentando as respectivas razões.
Por força do significado institucional do veto, a discordância do chefe do poder executivo deve ser manifestada por escrito, mediante exposição formal de razões técnicas (inconstitucionalidade formal ou material) ou políticas (contrariedade ao interesse público). Tais razões devem ser analisadas pelo poder legislativo, mediante o retorno do projeto. Se acatadas as razões, pelo parlamento, arquiva-se o projeto; se rejeitadas as razões de veto, promulga-se a lei. É pela qualidade desse diálogo, envolvendo, primeiro, o dizer do governo, nas razões de veto; segundo, o dizer do parlamento, pela deliberação dos motivos apresentados para sustentação do veto, que o estado democrático de direito se sustenta, quando o consenso entre os poderes legislativo e executivo, na elaboração de uma lei, não acontece.
A previsão para a realização do veto consta no art. 66 da Constituição Federal, com repetição nas constituições estaduais e leis orgânicas municipais, considerando o respectivo espaço de elaboração legislativa, tendo em conta a produção de leis nos estados e nos municípios. Também no art. 66 da Constituição Federal, consta a possibilidade de o veto ser total ou parcial, cabendo ao chefe do poder executivo eleger a melhor forma de apresentá-lo, considerando, na hipótese de o veto ser parcial, a efetividade da eficácia da parte da lei não vetada.
Em 2012, das 9 leis produzidas pelo Congresso Nacional, até agora, cinco foram parcialmente vetadas. Chama atenção, primeiro, a falta de critério, pelo poder executivo, para definir o uso do veto parcial, pois em alguns casos, a retirada das partes vetadas elimina o resultado da lei. Seria mais indicado, então, o veto total; segundo, a superficial argumentação produzida pelo poder executivo, para sustentar os motivos dos vetos.
Um exemplo: as razões (se é possível assim denominar), apresentadas para justificar o veto parcial à Lei 12.592, de 18 de janeiro de 2012, junto aos seus arts. 2º e 3º, resume-se à seguinte afirmação:
Razão dos vetos
“A Constituição, em seu art. 5o, inciso XIII, assegura o livre exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, cabendo a imposição de restrições apenas quando houver a possibilidade de ocorrer algum dano à sociedade.”
Essa, Senhor Presidente, a razão que me levou a vetar os dispositivos acima mencionados do projeto em causa, a qual ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional.
A superficialidade do argumento, em um veto, revela que: 1) ou o poder executivo não se importa com o procedimento e não dá importância ao processo legislativo, o que significa, em última análise, não dar importância à própria lei que está sendo editada; 2) ou que o poder executivo não considera importante dar satisfação ao poder legislativo sobre as decisões que toma, quanto à edição de uma lei; 3) ou que o poder executivo sabe que, independentemente da qualidade das razões apresentadas, sua vontade irá prevalecer, com o acatamento do veto. De qualquer forma, o processo legislativo não é plenamente realizado, o que empobrece a elaboração legislativa e, por consequência, a própria democracia.
A Lei Complementar 141, promulgada, com vetos, em 13 de janeiro de 2012, dispõe sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente por Estados, Distrito Federal, Municípios e União em ações e serviços públicos de saúde, os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas três esferas de governo. O objetivo, portanto, é regulamentar os §§ 2º e 3º do art. 198 da CF, considerando a redação que lhes foi dada pela Emenda Constitucional 29, de 2000 (repito, 2000).
O projeto de lei que originou a Lei Complementar 141 foi apresentado pelo Sen. Tião Vianna ainda em 2007. Em 2008 chegou à Câmara para apreciação parlamentar dos deputados. Durante a tramitação legislativa da matéria, não há qualquer registro de debate ou de audiência pública para discutir a repercussão do seu conteúdo. Não houve um efetivo e qualificado diálogo legislativo entre o Congresso Nacional e o Governo Federal, os governos estaduais e os governos municipais. Também não houve qualquer diálogo com a própria sociedade e os segmentos envolvidos com a área da saúde.
A ausência desse diálogo empobreceu o texto da Lei Complementar 141, de 2012, o que pode ser confirmado pelas razões dos vetos apresentados pela Presidência da República, cujos fundamentos são de absurda superficialidade técnica. Os erros apontados pelo Executivo Federal, para sustentar as razões de veto, seriam de rápida e fácil correção ainda durante a tramitação da matéria. Evitaria o retalhamento do texto da Lei Complementar 141 e a consequente deformação de seu conteúdo.
O que é curioso, nesse caso, é que a matéria legislativa que deu origem à Lei Complementar 141 é originária da base de governo, situação que permitiria supor um diálogo prévio sobre a repercussão de seu conteúdo e sobre os critérios para a definição das respectivas regras de aplicação dos valores (para União) e dos percentuais (estados-membros, Distrito Federal e municípios) a serem aplicados na área da saúde.
O histórico legislativo da Lei Complementar 141 revela mais uma vez a baixíssima taxa de verticalidade legislativa do Congresso Nacional. As leis federais estão sendo produzidas em níveis rasos de qualidade técnica e de efetividade social. A cada promulgação de lei percebe-se que o Congresso Nacional perde a oportunidade de alçar o Brasil à condição de um estado verdadeiramente democrático de direito.
O exame das leis federais, em 2011, demonstra a curiosa falta de um critério geral para a tramitação das matérias legislativas. Com exceção das leis que tratam de orçamento, das leis que derivam de medidas provisórias e de algumas leis casuísticas, as leis federais promulgadas no ano passado tiveram um tempo médio de tramitação de três anos legislativos.
A demora da tramitação de proposições no Congresso Nacional não só revela a incompetência na gestão processual legislativa, como contraria diretamente o interesse da sociedade. É inadmissível que um projeto de lei, proposto pelo TST, em 28 de novembro de 2008, com o objetivo de criar cargos de juiz do trabalho e varas do trabalho, no TRT da 7ª Região, converta-se em lei somente no dia 27 de maio de 2011 (Lei 12.411). Qual seria tecnicamente a justificativa para tal demora? Nenhuma! Ou o Parlamento Federal erra porque os regimentos internos de suas casas legislativas estão defasados ou descontextualizados, ou os deputados e senadores não dão atenção às matérias em tramitação. De uma ou de outra forma, o erro demonstra o descomprometimento do Congresso com a democracia brasileira.
Mesmo as leis de pequeníssima repercussão apresentaram injustificáveis demora quanto ao seu ciclo elaborativo. A Lei 12.499, que declara o ator Paulo Autran patrono do teatro brasileiro, demorou quatro anos para ser promulgada. A Lei 12.502, que inscreve o nome do Barão do Rio Branco no Livro de Herois da Pátria, demorou nove anos para ser promulgada… E, em 2011, com esse estilo, mais 50 leis. A dedução lógica, aqui observável, passa por um duo de afirmações cuja conclusão, em qualquer delas, desqualifica o trabalho do Congresso Nacional: ou as matérias legislativas propostas pelos parlamentares não foram importantes ou os congressistas não deram importância às proposições em tramitação.
O ponto de inflexão é saber a quem interessa a falta de qualidade processual. Seriam aos congressistas mal intencionados, que se aproveitam da incompetência legislativa para agregar ganhos obscuros? Seria ao Governo Federal, que historicamente, pela fragilidade da organização institucional legislativa interfere no tempo de tramitação das matérias, muitas vezes anulando a autonomia do parlamento? Seriam aos “lobistas”, que se aproveitam da inconsistência dos regimentos internos para inserir conteúdos normativos de interesses “devidamente” protegidos ou para evitar a votação de matérias que contrariem esses mesmos interesses? Seria dos partidos, que pela fragilidade do sistema de deliberação parlamentar, tendo em conta a construção das maiorias, instalam-se em cargos e em ministérios? Se não se sabe ao certo quem ganha, sabe-se, com certeza, quem não ganha com atual cenário legislativo federal: A democracia brasileira.
“Lei iguala celular fora do trabalho a horas extras” ou “celular ou e-mail respondido fora do trabalho pode dar hora extra”… Essas são as chamadas da matéria de capa do jornal Folha de São Paulo, edição de ontem (12/01).
Trata-se da Lei 12.551, de 15 de dezembro de 2011, que equipara os efeitos jurídicos da subordinação exercida por meios telemáticos e informatizados à exercida por meios pessoais e diretos, alterando a redação do art. 6º da CLT. É uma matéria extremamente polêmica e que não teve a devida atenção durante o seu processo elaborativo.
O histórico da lei tem início em 11 de março de 2004, quando o então Dep. Eduardo Valverde protocolou o projeto. De 2004 até 2007 tramitou na Câmara e de 2007 a 2011 no Senado. No dia 29 de novembro de 2011 a matéria foi encaminhada para sanção presidencial e no dia 15 de dezembro de 2011 foi promulgada pela Presidente Dilma.
Durante os sete anos e dez meses de tramitação legislativa não houve discussão pública a respeito do conteúdo da Lei 12.551, mesmo diante da alta relevância de seu conteúdo e da ampla repercussão dos seus efeitos. O projeto saiu de uma comissão da Câmara, foi para outra, estacionou em outra… Foi para o Senado, entrou em uma comissão, esqueceu-se a matéria em outra… Daqui a pouco, resolveu-se votar. E então votou-se. E a sociedade? E os segmentos envolvidos com a repercussão da lei? E as dúvidas quanto à efetividade e à eficácia da norma…? Com a lei em vigor, parte-se então para o debate, só que a lei já é lei. Mais uma vez a mídia e os atores jurídicos terão que fazer o que o legislador congressista brasileiro não fez.
A Folha de São Paulo acerta ao eleger o tema da Lei 12.551 como matéria de capa, pela importância e pelo impacto que a norma gera. Ao ouvir os segmentos envolvidos com a repercussão da Lei, a imprensa está cumprindo o papel que seria do legislador, ainda quando da realização do ciclo elaborativo da lei.
Cabe ao Congresso Nacional assumir a responsabilidade de promover os debates técnicos e políticos quando as leis estão em seu processo construtivo, ainda na fase de instrução legislativa. Ao omitir-se, o Parlamento Federal está negando à sociedade o direito de legitimar as leis que regem as suas relações. A lei que surpreende, causa perplexo, gera dúvida, é uma lei mal-elaborada e burocraticamente construída.
O caso da lei 12.551 confirma a baixa taxa de verticalidade legislativa do Congresso Nacional brasileiro, ou seja, é uma instituição que não aprofunda os debates técnicos e sociais que se relacionam com a causa de legislar das leis que produz.
